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이 유 |
1. 원처분의 요지
가. 청구인은 1997.3.10 1996년도 중 근로자에게 지급한 임금총액을 〔직영인건비+(외주비×노무비율)〕방식으로 산정하고 동 금액에 부문별 보험료율을 곱한 13,086,380,120(일반건설공사(갑) 11,454,181,280원, 일반건설공사(을) 617,842,610원, 중건설공사 1,014,356,230원〕을 산업재해보상보험법 제67조의 규정에 따른 산업재해보상보험 확정보험료(이하 `확정보험료'라 한다)로 신고·납부하였다.
나. 처분청은 청구인이 위와 같은 방식으로 확정보험료를 산정하여 납부한 것은 잘못되었다고 보아 1996년도 중 청구인이 지급한 임금총액을 청구인 감사보고서상의 총공사금액에 노무비율을 곱하는 방식으로 산정하여 확정보험료를 일반건설공사(갑)의 경우 14,488,716,550원으로 산출한 후 청구인이 신고·납부한 보험료 11,454,181,280원을 뺀 3,034,535,270원(가산금 303,453,620원 별도) 중 건설공사의 경우 1,248,613,200원으로 산출한 후 청구인이 이미 납부한 11,014,356,230원을 뺀 234,256,970원(가산금 23,425,690원 별도) 계 3,268,792,240원과 그 가산금 계 326,879,210원 합계 3,595,671,450원에 대하여 1999.12.20, 청구인에게 조사징수통지서 및 납부서를 교부하였고, 2000.1.29 위 금액에서 일반건설공사(을)의 경우 같은 방법으로 확정보험료를 산정할 때 발생하는 환급금 5,500,480원을 공제한 3,590,170,970원에 대한 납입고지서를 통지(이하 `이 사건 부과처분'이라 한다)하였다.
2. 청구의 취지와 이유
가. 청구취지
이 사건 부과처분을 취소하게 하여 달라는 취지의 청구
나. 청구이유
(1) 신의성실의 원칙 위반
노동부와 산업재해보상보험법 제13조의 규정에 따라 산업재해보상보험료(이하 `산재보험료'라 한다) 징수 등의 업무를 노동부장관으로부터 위탁받은 처분청은 1995년까지 노동부예규(제정 1981.5.7 제9호, 개정 1992.10.9 제216호) 제3조와 `산업재해보상보험 적용·징수관리규정'(제정 1995.8.12 규정 제30호) 제40조 등의 규정에 따라 임금총액을 [직영인건비+(외주비×노무비율)]의 방식으로 산정하여 신고·납부된 보험료를 인정·정산하여 왔으며, 청구인은 1996년도 확정보험료를 같은 방식으로 산출하여 신고·납부하였음에도 처분청은 지금까지와는 달리 법적 근거없이 자의적으로 변경·해석한 방식(총공사금액 또는 총공사실적×노무비율)을 소급적용하여 임금총액을 산정하고 확정보험료를 정산함으로써 청구인의 이익을 침해하였는 바, 이는 신뢰보호원칙에 반하는 행위로 행정절차법 제4조에서 규정한 소급적용으로 인한 신의성실의 원칙에 위배된다. 또한, 처분청은 최근 3년간 수지율(보험급여총액/보험료 총액)이 75% 이하인 업체는 1996년도 및 1997년도 확정보험료 정산실사를 면제한다고 하고서도 이에 해당하는 청구인에 대하여 1996년도분 확정보험료를 정산·실사하여 이 사건 부과·처분한 것은 부당한 것이다.
(2) 재량권의 일탈남용
처분청은 이 사건 부과처분을 근거로 1995.12.22 개정된 산업재해보상보험법 제62조 제2항(1995.5.1시행)을 들고있지만, 위 조항을 개정한 사유는 산업재해보상보험 개산보험료(이하 `개산보험료'라 한다) 납부시에만 임금총액의 추정액을 결정하기 곤란한 경우 노무비율에 의하여 임금총액의 추정액을 결정하도록 되어 있던 것을 확정보험료 납부시에도 임금총액을 결정하기 곤란한 경우 노무비율을 적용하여 임금총액을 결정할 수 있도록 하는 법적근거를 마련하기 위한 것에 불과하고, 위 조항에서 `임금총액을 결정하기 곤란한 경우에는 노동부장관이 정하여 고시하는 노무비율에 의하여 임금총액을 결정한다'라고만 규정하고 있을 뿐, 노무비율을 적용할 대상(총공사금액)에 대하여는 시행령이나 시행규칙에도 규정한 바가 없으며, 노동부장관의 고시(1995.12.27 1995-47)에서도 1996년도 노무비율은 총공사금액의 22%에서 30%로만 정하여 고시하고 있고 `\총공사금액'이 원도급의 총공사금액인지 하도급의 총공사금액인지 구분하여 고시한 바가 없다(2000년도 노무비율은 구분 고시되었다) 다만, 위 노동부예규 제216호와 `산업재해보상보험 적용·징수관리규정'에서 `하도급에 의한 건설공사로서 임금을 산정할 수 없을 때는 법 제62조의 규정에 의하여 노동부장관이 결정 고시한 노무비율에 의하여 임금총액이 산정되었는지 여부'에 따라 서면 정산하도록 되어있으므로 위 노동부장관이 고시한 노무비율은 하도급공사에 대한 총공사금액(즉, 외주공사비)에 적용되는 것이 분명하다. 그런데도 근로복지공단이 총공사금액에 대한 지침을 바꾸어 청구인에 대하여 총매출액을 기준으로 산정한 총공사금액에 노무비율을 적용하여 이 사건 부과처분을 한 행위는 재량권을 일탈한 것으로서 부당할 뿐 아니라 위 노무비율이나 보험료율(과거 3년간 임금총액 대비 보험급여를 기초로 산정한다)은 변동이 없는데도 처분청이 임금총액추정방식을 갑자기 변경하여 임금총액을 과다하게 산정(기책정된 보험료율을 그대로 두고 임금총액만 높이기 때문에 보험료를 과다하게 산정하는 결과를 가져온다)함으로써 26.5%나 과다하게 보험료를 부과한 것은 그 추산방식이 실질과세의 원칙 범위에 현저하게 일탈한 것으로 위법한 것이다.
(3) 소멸시효의 완성
이 사건 부과처분의 경우와 같은 산업재해보상보험법 제67조 제3항 및 제4항의 규정에 따른 확정보험료를 `조사징수'할 때는 같은 법 제95조, 같은 법 시행규칙 제91조 그리고 산재보험 서식규정 제77조의 규정에 따라 납입고지서(별지 제79호서식)에 의하여 서면통지를 하여야 하는데도 처분청은 1999.12.20 청구인에게 보험가입자가 개산보험료 및 확정보험료 자신신고 납부시 사용하는 서식인 납부서(별지 제76호서식)로 통지하였을 뿐만 아니라, 위 납부서에는 세입징수관의 직인이 날인되어 있지 않고, 처분기관의 명칭, 납부입자의 주소, 회계연도, 고지일자 등이 기재되어 있지 않아 권한있는 기관에서 행한 처분이라고 보기 어려울 정도로 그 내용 및 형식을 갖추지 못하여 대외적인 효력이 없다할 것이고 이는 객관적으로 명백하고 중대한 하자로서 당연무효이다. 따라서 위 납부서에 따라 처분청이 2000.1.29자로 다시 납입고지서(별지 제79호서식)를 통지한 것은 이미 시효기간(1999.12.31)이 경과한 후의 처분으로서 무효인 처분이다. 그리고 같은 법 제97조 제1항 제2호에서 시효중단의 사유로 같은 법 제95조의 규정에 의한 통지를 들고 있으나, 위 1999.12.29자의 자진납부서에 의한 통지는 시효중단의 효력을 가진 통지가 될 수 없다.
3. 우리원의 판단
가. 다툼
첫째, 임금총액을 종전의 〔직영인건비+(외주비×노무비율)〕방식에서 〔총공사금액×노무비율〕방식으로 산정하여 이 사건 부과처분을 한 것이 신의성실원칙에 위배되는지 여부
둘째, 위와 같이 임금총액 결정방식을 변경한 것이 재량권을 일탈하고 실질과세의 원칙에 위배되는지 여부
셋째, 이 사건 부과처분이 소멸시효가 완성된 후의 처분인지 여부
나. 인정사실
이 사건 일건기록에 따르면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
(1) 청구인은 1952.1.11 서울특별시 중구 태평로 2가 310을 본점 소재지로 하여 수출입업 및 건설업등을 목적사업으로 하여 설립된 법인으로, 1987.1.1부터 건설공사에 대하여 산업재해보상보험 일괄적용을 받아온 사업장이다.
(2) 처분청은 산업재해보상보험 확정보험료의 산정과 관련하여 임금총액을 결정하기 곤란한 경우 구 노동부예규(제216호)에 근거를 두고 노동부장관이 고시한 노무비율에 의하여 임금총액을 결정하였는데, 건설업의 경우 당해 회사가 직접 지급한 직영인건비는 그대로 인정하고 하도급에 따른 외주비에 포함된 임금은 위 고시된 노무비율을 적용하여 인건비를 추정한 후 그 합계액〔산식 : 직영인건비+(외주비×노무비율)〕을 임금총액으로 인정하여 확정보험료를 계산·납부토록 하여왔다.
(3) 1994.7.14 감사원은 감사결과 위 (2)항에서와 같이 확정보험료 산정시 노동부고시에서 정한 노무비율에 의하여 임금총액을 결정하도록 하는 것에 대한 법적근거가 없는 점과 하도급업체의 노무비율을 표본조사한 결과 일반건설공사(갑)의 경우 노무비율이 평균 34.4%로 나타난 데 비하여 1993년도 및 1994년도 고시된 노무비율은 평균 29%로 지나치게 낮은 점을 지적하고 그 대책을 마련하도록 통보하였고, 1994.12.22 노동부장관은 산업재해보상보험법 제62조를 개정조치하여 확정보험료 산정시에도 임금총액을 결정하기 곤란한 경우 위 노동부고시에서 정한 노무비율을 계산할 수 있도록 법적근거를 마련하였으나 노무비율은 일반건설(갑)의 경우 `총공사금액의 29%'로 종전과 같이 그대로 고시(1995년도 건설공사 노무비율, 노동부고시 제94-53호, 1994.12.2)하였다
(4) 노동부장관은 위 (3)항에서와 같이 산업재해보상보험법 제62조의 개정에 따라 1995.12.27 `1996년도 건설공사 노무비율'(노동부고시 제1995-46호)에서 `개산보험료와 확정보험료를 산정함에 있어 보험료의 산출기초가 되는 임금을 결정하기 곤란한 경우에 적용할' 노무비율을 일반건설공사(갑)의 경우 `총공사금액의 30%'(1995년의 경우 29%) 등으로 정하였으나 공사내역서상의 임금으로 보험료의 산출기초가 되는 임금을 결정할 수 있는 경우에는 위 노무비율을 적용하지 아니하도록 하였고, 1997년부터 1999년까지의 건설공사노무비율도 위 1996년도의 경우와 같이 공사종류별로 고시하였다. 그러나 `2000년도 건설공사 노무비율'(노동부고시 제1999-35호, 1999.12.20)에서는 노무비율과 하도급노무비율을 구분하여 노무비율은 총공사금액의 29%, 하도급노무비율은 `하도급공사금액의 38%'로 구분하여 정하였고, 노무비율은 개산보험료 산정시, 하도급노무비율은 확정보험료 산정시 적용하도록 고시하였다.
(5) 처분청은 1997.2.13 청구인에게 통지한 1996년 확정보험료 및 1997년 개산보험료 신고·납부안내(징수 6501-5483)에서 1996년 확정보험료와 1997년 개산보험료를 소정의 보험료신고서에 해당내역을 기재하여 1997.3.11까지 처분청에 신고·납부하고 결산보고서상의 임금총액신고서 1부를 제출하라고 하였으나 임금총액산정방식에 대하여 별도로 안내한 바가 없다.
(6) 청구인은 1997.3.10 〔별지1〕 `보험료 신고·납부현황' 기재와 같이 1996년도 임금총액을 종전대로 〔직영인건비+(외주비×노무비율)〕방식에 의하여 결정하고 동 금액에 보험료율을 곱하여 확정보험료로 일반건설공사(갑) 11,454,181,280원, 일반건설공사(을) 617,842,610원, 중건설공사 11,014,356,230원, 계 13,086,380,120원을 산출·신고하고 동 금액에서 이미 신고납부한 1996년도 개산보험료 10,103,557,560원을 뺀 나머지 2,982,822,560원을 납부하였다.
(7) 근로복지공단은 1997.9.3 건설업확정보험료 정산방법으로 임금총액을 파악할 수 없는 경우 종전과 달리 `총공사금액'에 노무비율을 곱한 금액을 임금총액으로 결정하고 이와 같은 방식이 현저히 부당하다고 판단되는 경우에는 〔파악된 임금+(외주비+외주비성재료비)×노무비율〕 방식으로 임금총액을 결정하며, `총공사금액'은 같은 법 시행령 제2조 제2항에 따라 도급계약금액과 따로 제공한 재료의 시가환산액을 합산한 금액으로 하고, 노무비율에 의하여 확정보험료를 산정할 경우의 `총공사금액'은 결산서상의 매출액을 기준으로 결정하는 것을 원칙으로 한다는 `건설업 1996년 확정정산지침(안)'을 노동부장관에게 보고하였다.
(8) 노동부장관은 1997.11.21 위 지침(안)에 대하여 건설업 1996년 확정정산지침을 정함에 있어 신고를 하지 않거나 신고가 사실과 다른 때에 한하여 확정정산을 하되 단위공사별로 지급한 임금총액 등을 파악하여 정산하고, 실제 지급한 임금총액을 결정하기 곤란한 경우에 한하여 단위공사별로 총공사금액에 노무비율을 적용하라고 업무지시를 하였다.
(9) 근로복지공단은 1998.2.3. `1996∼1997년도 건설업 확정정산 추가·보완지침'을 마련하고, 같은 달 5일 관련 사업주 등과 회의를 가진 후 각 지역본부(지사)에 시달하였는 바 그 내용을 보면
(가) 노동부고시 `건설공사 노무비율'에서 임금결정이 곤란한 경우 임금산정의 기준이 되는 `총공사금액'은 당해연도 기성액을 기준으로 결정하는 것을 원칙으로 하되 동 기성액에서 보험료가 이중으로 납부될 수 있거나 그 특성상 공사금액에 포함될 수 없는 비용 ① 중장비 등의 임차료, ② 설계, 감리 등의 용역비, ③ 생산제품의 설치공사비, ④ 자체공사의 경우 용지비, 대지비 등으로 표시되는 부지매입비, ⑤ 기타비용 중 `총공사금액'에 포함되는 것이 현저히 부당하다고 판단되는 비용(이 경우는 정산서류에 그 사유를 명기한다)은 제외하도록 되어 있고,
(나) 확정정산실사는 IMF관리체제하에서 업체 업무 경감차원에서 1997.9.30 현재 최근 3년간 수지율이 75% 이하인 업체는 산재보험 재정에 기여하였음을 인정하여 1996년도 및 1997년도 확정정산 실사를 면제한다고 되어있다
(10) 한편, 처분청은 1999.2.19 청구인에게 1998년도 확정보험료 신고시 확정임금총액을 결정하기 곤란하여 노무비율을 적용할 경우 `총공사금액'에 노무비율을 적용하여야 하며 관행에 따라 `외주공사비'(하도급공사비)에 노무비율을 적용하여 충당·반환이 과다 발생되는 경우에는 1999년 정산대상 사업장으로 산정하여 확정정산을 실시할 계획이라는 `산재보험 확정임금 산정요령 안내'(징수 6512-3413)를 하였고, 위 공문에 첨부된 `건설공사 산재보험 적용 확정임금 산정요령'에 따르면 1997.9.30 현재 최근 3년간 수지율이 75%(개별실적요율의 한계기준) 이하인 업체는 한시적으로 특별한 사정이 없는 한 1997년 확정보험료 정산을 면제토록 하였으나 재해율에 따라 임금총액 산정기준을 달리하는 모순때문에 1998년 확정보험료 산정시 확정임금결정이 곤란한 경우에 한하여 총공사금액에 노무비율을 곱하여 임금총액을 결정토록 한다고 되어있다.
(11) 처분청은 청구인이 1998년도 확정보험료를 종전의 임금총액결정방식에 따라 신고·납부한 데 대하여 (총공사금액×노무비율)방식으로 정산 실사한 결과 추징액이 발생된 자 〔별지2〕 `1996년도 확정보험료 정산현황' 기재와 같이 1996년도 확정보험료에 대해서도 (총공사금액×노무비율)방식을 적용하여 청구인의 감사보고서상의 총매출액 2,751,618,000,000원(공사수입금 3,129,711,000,000-해외공사 378,093,000,000)을 기준으로 건설종별 매출액 안분(1996년도 확정보험료 신고비율로 추산함)한 후 각 매출액에서 노무비율을 곱하여 임금총액을 산정하고 동 금액에서 공제금액(설계, 감리비 등이 해당되고 위 1998년도 확정정산시 공제비율로 추산함)을 뺀 나머지 금액에서 보험료율을 곱하여 확정보험료로 일반건설공사(갑) 14,488,716,550원, 일반건설공사(을) 612,342,130원, 중건설공사 1,248,613,200원을 각각 산출하였다. 그리고 처분청은 1999.12.20 위와 같은 확정정산한 보험료와 청구인이 신고납부한 보험료와의 차액인 일반건설공사(갑) 3,034,535,270원(가산금 303,453,520원 별도, 조사징수통지서에는 가산금이303,698,110원이 기재되어 있으나 오기인 것으로 보인다) 중 건설공사 234,256,970원(가산금 23,425,690원 별도) 계 3,268,792,240원과 그 가산금 계326,879,210원 합계 3,595,671,450원에 대한 납부서(서식 제76호)를 1999.12.20 조사징수통지서에 각각 첨부하여 청구인에게 교부하였는데
(가) 위 조사징수통지서에는 이 사건 산재보험료의 산출내역이 기재되어 있고, 그 하단에는 `납입고지서에 따라 납부할 것'과 그 `처분에 이의가 있을 경우에는 이 통지를 받은 날로부터 90일 이내에 행정심판법 제17조 내지 제19조에 의거 행정심판을 청구할 수 있음'이 기재되어 있으며, 처분청의 직인이 날인되어 있다.
(나) 위 각 납부서에는 납부의무자의 청구인, 납부기한을 12.30로 하여 발부되었으나 처분청의 세입징수관의 직인이 날인되어 있지 아니하다.
(12) 처분청은 위 조사징수통지서와 납부서를 청구인에게 교부한 후 다시 위 확정보험료 차액 3,595,671,450원(가산금 포함)에서 일반건설공사(을)의 경우 발생하는 환급금 5,500,480원을 공제한 3,590,170,970원에 대하여 2000.1.29 납부기한을 같은 해 2.15자로 하고 처분청의 세입징수관의 직인이 날인되어 있는 납입고지서(서식 제79호)를 통지하였다.
다. 관계법령의 규정
(1) 산업재해보상보험법(1994.12.22 법률 제4826호로 개정된 것) 제62조(보험료의 산정)의 규정에 따르면 보험료는 보험가입자가 경영하는 사업의 임금총액에 동종의 사업에 적용되는 보험료율을 곱한 금액으로 하고, 제65조(개산보험료의 신고와 납부) 제1항 및 제67조(확정보험료의 신고·납부와 정산) 제1항의 규정에 의한 임금총액의 추정액 또는 임금총액을 결정하기 곤란한 경우에는 노동부장관이 정하여 고시하는 노무비율에 의하여 임금총액의 추정액 또는 임금총액을 결정하도록 되어있다(1994.12.22. 법률 제4826호로 개정되기 전의 것에는 개산보험료의 산정에 있어서만 임금총액의 추정액 산정이 곤란한 경우에는 노무비율에 의하여 임금총액의 추정액을 결정할 수 있도록 되어 있었다)
(2) 같은 법 제63조(보험료율의 결정) 제1항의 규정에 따르면 보험료율은 매년 9월 30일 현재 과거 3년간의 임금총액에 대한 보험급여 총액의 비율을 기초로 하고 연금 등 보험급여에 소요되는 금액 등과 기타 사정을 고려하여 사업종류별로 노동부령으로 정하도록 되어있다.
(3) 같은 법 제67조(확정보험료의 신고·납부와 정산) 제1항의 규정에 따르면 보험가입자는 매보험연도 사용한 모든 근로자에게 지급한 임금총액(지급하기로 결정된 금액을 포함한다)에 보험료율을 곱하여 산정한 금액(이하 `확정보험료'라 한다)을 다음 보험연도의 초일로부터 70일(보험년도 중 보험관계가 소멸한 사업에 있어서는 보험관계가 소멸한 날의 다음 날부터 30일) 이내에 공단에 신고하여야 한다고 되어있다. 그리고 제3항과 제4항의 규정에 따르면 공단은 보험가입자가 제1항의 규정에 의한 신고를 하지 아니하거나 그 신고가 사실과 다른 때에는 그 사실을 조사하여 확정보험료의 금액을 산정하도록 되어있고, 보험가입자가 납부한 개산보험료의 금액이 확정보험료의 금액에 부족한 때에는 그 부족액을 징수하도록 되어있다.
(4) `확정보험료 정산업무 지침'(1992.10.9 노동부예규 제216호로 개정되고 1995.10.4 폐지되기 전의 것, 이하같다) 제3조 제1항 제15호 (라)목의 규정에 따르면 보험가입자로부터 건설공사 등 기간의 정함이 있는 사업에 대하여 확정보험료 보고서가 제출되면 `하도급에 의한 건설공사로서 임금을 산정할 수 없을 때는 노동부장관이 결정고시한 노무비율에 의하여 임금총액이 산정되었는지 여부'를 서면검사처리하고 사후 결산서류를 근거로 확정정산 한다고 되어있다.
(5) `산업재해보상보험 적용·징수관리규정'(1995.8.12 공단규정 제30호로 제정되고 1998.8.28 개정되기 전의 것, 이하같다) 제40조 제1항 제5호 (라)목의 규정에 따르면 확정보험료 신고서가 제출되면 `하도급에 의한 건설공사로서 임금을 산정할 수 없다고 판단되거나 산정이 곤란한 때에는 법 제62조의 규정에 의거 노동부장관이 결정고시하는 노무비율에 의하여 임금총액이 산정되었는지 여부'를 서면으로 검토하도록 되어있고, 같은 규정 제41조 제1호 및 제2호의 규정에 따르면 신고사항이 사실과 다르거나 신고를 하지 않을 경우에는 법 제67조 제3항의 규정에 의하여 확정보험료를 조사·정산한다고 되었다.
라. 판 단
살피건대, 확정보험료의 산출기초가 되는 임금총액을 결정하기 곤란한 경우에는 위 관계법령에서와 같이 노동부장관이 정하여 고시하는 노무비율에 의하여 임금총액을 결정하고 그에 따라 확정보험료를 납부하도록 되어있다. 그리고 위 인정사실 (2)에서와 같이 청구인은 1995년도까지 임금총액을 `직영인건비+(외주비×노무비율)'방식(이하 `종전의 임금총액 결정방식'이라 한다)으로 산정하여 확정보험료를 납부하여 왔고, 노동부와 처분청은 `확정보험료 정산업무지침'(노동부예규 제216호) 제3조 제1항과 동 예규를 대신한 근로복지공단의 `산업재해보상규정 적용·징수관리규정' 제40조 제1항의 규정에 따라 위와 같은 방식으로 임금총액을 산정하여 납부된 산재보험료를 정당한 것으로 인정·정산하여 왔다. 따라서 청구인이 1997.3.10 관행상 노동부와 처분청이 인정하여 왔던 종전의 임금총액 결정방식으로 청구인의 임금총액을 산정하여 1996년도 확정보험료를 신고·납부한 데 잘못이 있다고는 보여지지 않는다. 그리고 노무비율에 의하여 임금총액을 결정할 때 같은 법 시행령 제2조에서 정의된 `총공사금액'(계약상의 도급금액+재료의 시가환산액)을 적용하여야 할 것인가에 대하여는 명확히 규정된 바가 없어 다툼의 여지가 있을 수 있으나 보험료는 같은 법 제62조 제1항의 규정에 따라 보험가입자가 경영하는 사업의 임금총액을 기준으로 산정하는 것이 원칙이고 임금총액을 결정하기 곤란한 경우 같은 조 제2항의 규정에 따라 노무비율에 의하여 임금총액을 결정하도록 되어있다. 따라서 법인이 직접 지급한 임금(직영인건비)은 그 금액을 인정하여야 할 것이고 지급된 임금을 계산하기 곤란한 하도급사에서의 임금은 하도급공사비(외주비)에 노동부장관이 고시한 노무비율을 적용·산정하여 당해 법인의 임금총액을 결정하는 것이 타당하다 할 것이며, 이는 노동부장관이 2000년도부터 건설공사 노무비율을 총공사금액의 노무비율과 하도급공사금액의 노무비율을 각각 분리하여 고시한 것과 기본적으로 일치되는 방식이라 하겠다. 또한, 노동부장관은 위 `1996년도 건설공사 노무비율'에서 노무비율을 공사종류별로 `총공사금액'의 22%에서 30%로 정하여 고시하고 있으나 동 고시에서의 `총공사금액'이라는 표현은 1996년도 고시에서 새로이 규정된 것이 아니라 처분청 등이 직영인건비와 `외주비'에 노무비율을 적용하여 산정된 하도급임금을 더한 금액을 임금총액으로 결정하고 그에 따라 산정·납부된 확정보험료를 정당한 것으로 인정·정산하여 오던 1995년도 이전의 고시에서도 동일하게 표현되어 왔다. 따라서 이를 근거로 1995년도까지와 달리 청구인의 1996년도 확정보험료 정산을 위한 임금총액을 결정하면서 파악된 임금인 직영인건비도 인정하지 않고 위 `1996년도 건설공사 노무비율'에서 고시된 노무비율을 `총공사금액(원도급 공사금액)'에 적용하는 방식으로 임금총액을 결정하여 이 사건 부과처분을 한 것은 정당하다는 처분청의 주장은 받아들이기 어렵다 할 것이다. 그리고, 설사 처분청이 주장하는 대로 위 고시의 노무비율이 하도급공사의 노무비율이 아니라 원도급공사와 하도급공사를 망라한 평균개념의 것이라 하더라도 인정사실(2)에서와 같이 관행상 `외주비'에 고시된 노무비율을 적용하여 확정보험료를 납부해 왔고 또 처분청 등이 이를 정당한 것으로 인정·정산해온 이상 변경된 임금총액 결정방식을 소급〈인정사실(9)에서와 같이 처분청은 1998.2.5에서와 관련사업주 등과의 회의를 통해 위 변경방식에 대한 입증을 표명하였을 뿐이다〉하여 청구인의 1996년도 임금총액을 청구인 감사보고서상의 총공사금액에 노무비율을 적용하여 산정한 이 사건 부과처분은 부당하다 할 것이다.
한편, 처분청 등이 이 사건 부과처분에서와 같이 관행으로 인정되어 오던 종전의 임금총액 결정방식과 달리 변경된 임금총액 결정방식으로 임금총액을 산정하여 산재보험료를 부과하고자 할 때에는 1999.12.30 고시한 `2000년도 건설공사 노무비율'(노동부고시 제1999-35호)에서와 같이 원도급공사금액에 적용한 노무비율과 하도급공사금액에 적용할 노무비율을 구분하여 각 노무비율에 적용할 총공사금액에 대한 해석을 명확히 하였어야 할 것이다. 그런데도 노동부장관은 노무비율을 공사형태에 따라 구분·고시하지 아니하고 1996년도부터 1999년까지 노무비율을 1995년 이전의 고시에서와 같이 건설공사 종류별로 단순히 `총공사금액'의 22%에서 30%로 고시하였다. 따라서 1996년도부터 1999년도까지는 종전과 같이 파악된 임금은 그대로 인정하고 하도급으로 실제 지급된 임금을 계산하기 곤란한 경우 위 노무비율에 의하여 임금을 계산하여 임금총액을 결정하여야 할 것이고, 청구인의 감사보고서 등 장부상의 직영인건비와 외주공사비가 사실과 다르다는 명백한 증거가 없는 한 청구인이 이에 기초하여 임금총액을 결정하고 그에 따라 확정보험료를 산정하여 납부한 데 잘못이 있다고 할 수 없다.
그리고 처분청은 위 인정사실(9)에서와 같이 1998.2.5 위 임금총액 결정방식의 변경을 관련사업주 등과의 회의를 통해 청구인에게 통지하였다고 하나 이는 처분청 등의 임금총액 결정방식의 변경예정방침을 통보한 것에 불과하다 할 것이고 위와 같이 공사형태별로 노무비율을 구분 고시하는 등 법적 근거를 마련하는 등 사후조치를 하지 아니하였으므로 파악된 임금(직영인건비)에 노동부장관이 정하여 고시하는 노무비율을 `외주비'에 적용하여 계산된 하도급임금을 더하여 임금총액을 결정하고 그에 따라 확정보험료를 산정하여 오던 관행과는 다르게 파악된 임금(직영인건비)도 무시하고 위 노무비율을 `총공사금액(원도급공사금액)'에 적용하여 임금총액을 결정하고 그에 따라 확정보험료를 산정한다는 새로운 해석이 있었다고 보기는 어렵다 할 것이다. 나아가 처분청이 위 인정사실(9)와 (10)에서와 같이 1998.2.5 `1996∼1997년도 건설업 확정정산 추가·보완지침'과 1999.2.19 `산재보험확정임금 산정요령 안내(징수 6512-3413)'를 통하여 1997.9.30 현재 최근 3년간의 수지율이 75% 이하인 청구인(수지율이 46%로 나타남) 등을 포함한 업체에 대하여는 1996년도 및 1997년도 확정보험료에 대한 확정정산 실사를 면제한다고 통보하고서도 위와 같이 청구인이 1996년도 확정보험료를 관행에 따라 정당하게 신고·납부하였는데도 1996년도 확정보험료에 대해서 변경된 임금총액 결정방식을 소급적용하여 이 사건 부과처분을 한 것은 행정절차법 제4조에서 규정하고 있는 신의성실과 신뢰보호에 위배된 것이라 하겠다. 따라서 이 사건 부과처분이 위법하다는 청구인의 다른 주장은 판단할 실익이 없으므로 더이상 살펴보지 아니한다. 그렇다면 처분청이 청구인이 신고납부한 1996년도 확정보험료에 대하여 변경된 임금총액 산정방식을 소급적용하여 이 사건 부과처분을 한 것은 위법하다 할 것이고 이 사건 심사청구는 이유있
다고 인정되므로 감사원법 제46조 제2항의 규정에 의하여 주문과 같이 결정한다.
이종남(감사원장), 노우섭(감사위원), 김병학, 황병기, 박승일, 한광수 |
